עו"ד טל עצמון: חוק ההסדרים אינו הפלטפורמה הראויה לחקיקת רפורמות מקיפות בתחום המס

דוגמא נוספת לתיקון בעייתי הוא התיקון המוצע לסעיף 87 א' לחוק מע"מ הקובע כי במידה ואזרח או חברה שילמו מע"מ גבוה יותר ממה שנדרש, תתקיים התיישנות על החזר אפשרי לאחר חמש שנים. ה-CFOs טוענים כי התיקון כלל לא שייך לחוק ההסדרים וצריך להידון ולהיחקק באופן ישיר כחלק מחקיקת המס. כמו כן, יהיה זה אך הוגן כי ההתיישנות תהיה הדדית (כלומר – גםחובלמע"מ יתיישן והרשות לא תוכל לגבות אותו) ותעמוד על שבע שנים, כמקובל בחוק ההתיישנות הכללית.

בנוסף, תיקון סעיף 121 לפקודת מס הכנסה העוסק בהעלאת שיעורי המס לחברות, עלול לגרום לחברות להן פעילות גם בארץ וגם בחו"ל להוציא את הכנסותיהן מחוץ לישראל. סוגיה מהותית שכזו אשר עלולה לפגוע באטרקטיביות של ישראל לכניסה והשקעה של חברות ומשקיעים זרים, זו צריכה להיות הוראת שעה מוגבלת בזמן מתוקף צוק העיתים. כך יוכל שר האוצר להאריכה באמצעות חקיקת משנה במידת הצורך בהתאם לנסיבות התקציביות או להסירה על מנת לעודד מחדש השקעות בישראל.

מדי שנה, מביאה הממשלה לאישור הכנסת, לצד חוק התקציב, את חוק ההסדרים - מקבץ של חוקים ותיקוני חקיקה אשר נועד לאפשר את העברת התקציב וליישם את מדיניותה ותכניותיה הכלכליות של הממשלה.

חוק ההסדרים שונה מרוב החוקים המועברים בכנסת במבנהו ובהליכי חקיקתו. הצעות חוק רגילות עוסקות בנושאים מוגדרים וספציפיים, הן מועברות לדיונים בוועדות הקשורות ישירות לתחומים בהן הן עוסקות, ללא הגבלת זמן ועם יכולת לביקורת של הוועדות השונות, הזמנת מומחים, דרישה להבהרות, דיונים וכו'. לעומת זאת, חוק ההסדרים מועבר לוועדת הכספים כמקשה אחת של חוקים שהדיון עליהם אינו פרטני, מעמיק או ממצה, הוא תחום בזמן של חודשיים בדרך כלל, אינו מאפשר גיבוש של עמדה מבוססת, וקיים לחץ קואליציוני לאישורו.

לאור המנגנון הפשוט יחסית לאישור חוק ההסדרים ואי יכולת אמיתית לפקח על הכתוב בו, לא פעם הממשלה ורשויות רבות נוהגות להכניס לתוכו הצעות וחוקים רבים ה"פתוחים אצלם", משרתים את האינטרסים שלהם, וכאלו אשר אין ביכולתן להעביר באופן פרטני, שכן לא יעברו את הדיון הציבורי הכרוך בתהליך חקיקה. כך יוצא שבפועל עוברים חוקים רבים אשר אינם קשורים לתקציב, ואינם הכרחיים להעברתו ולעיתים אף עלולים לפגוע בפרט ובחברות וכתוצאה מכך בכלכלה ובמשק.

כבר לפני כעשר שנים הטיח בג"צ ביקורת לגבי חוק ההסדרים וטען כי הוא אינו הולם הליך חקיקה דמוקרטי ולמרות שהינו בעל השלכות מהותיות על המשק, הוא נידון בהליך חקיקה מזורז, ואינו מאפשר דיון מקצועי ומעמיק.

דורית בייניש אשר כיהנה בזמנו כשופטת בית המשפט העליון ציינה בשנת 2004 כי "עם השנים, גבר השימוש בחוקי ההסדרים לא רק לשם תיקוני חקיקה הנדרשים להתאמת החקיקה הקיימת לחוק התקציב, אלא כ'פלטפורמה' לחקיקה ולתיקוני חקיקה, לא פעם מהותיים ומרחיקי לכת, וכאמצעי לעריכת שינויים מבניים במשק ובחברה, לרבות בנושאים שנויים במחלוקת שהממשלה היתה מתקשה להעבירם בהליך חקיקה רגיל".

ממשרד האוצר נמסר כי לאורך שנים חוק ההסדרים מגלם בתוכו חוקים שונים שנועדו לקדם רפורמות משמעותיות במטרה לייעל מנגנונים הדורשים שינוי לטובת כלל אזרחי המדינה. רפורמות מעין אלו צפויות להשפיע הן באופן ישיר והן באופן עקיף בטווח הקצר, הבינוני והארוך על היקף ההכנסות ממסים, בין היתר באמצעות ייעול ויצירת מנגנוני צמיחה. דווקא הצעות החוק המדוברות בעניין המסים מבקשות לטפל בבעיות מבניות על מנת לגרום לצדק חלוקתי ולעקור מן השורש תופעות שפוגעות בגביית המסים ובכך פוגעות גם במעמד הביניים שמשלם מסים. הכנסת תיקונים אלו בתכנית הכלכלית נועדו לטפל טיפול שורש ולאו דווקא להסתפק בפתרון הקל.

מרשות המיסים נמסר כי לאורך שנים חוק ההסדרים מגלם בתוכו חוקים שונים שנועדו לקדם רפורמות משמעותיות במטרה לשנות ולייעל מנגנונים הדורשים שינוי לטובת כלל אזרחי המדינה. רפורמות מעין אלו צפויות להשפיע הן באופן ישיר והן באופן עקיף בטווח הקצר, הבינוני והארוך על היקף ההכנסות ממסים, בין היתר באמצעות ייעול ויצירת מנגנוני צמיחה. בימים אלה רשות המסים ומשרד האוצר מנהלים מגעים עם היועצים המשפטיים של הכנסת וועדותיה על מנת לקבוע אילו נושאים יקודמו בחוק ההסדרים ואילו במסגרת חקיקה נפרדת.