"תהליך חקיקת המסים בישראל הוא פגום"

לאור המסקנות החמורות בדוח מבקר המדינה, כינסנו פאנל מומחים מן השורה הראשונה בארץ בתחום המסים: רו"ח שרון שולמן, שותף מנהל משותף מחלקת מסים ארנסט & יאנג, טל עצמון, עו"ד שותף ומנהל מחלקת מסים במשרד עורכי דין גולדפרב זליגמן ונגה קינן, יו"ר פורום CFO. כולם פועלים מזה שנים מול ויחד עם רשות המסים, בניסיון להוביל לשיפור תהליכי חקיקה משופרים לטובת המשק הישראלי.

"אנו מרגישים את החוסר בחשיבה ארוכה טווח, תכנון, שקיפות ותהליכי חקיקה מוסדרים הכוללים את שיתוף ", פתחה נגה קינן. "כפי שכותב המבקר, הגופים המעורבים בהחלטות בנושא מסים הם רבים ואין תכלול של העמדות והפעילויות. למעשה במשך שנים הדחוף דוחה את החשוב. נושאי חקיקה חשובים מונחים על שולחנה של רשות המסים מזה שנים. אנו מודעים למשבר שזעזע את רשות המסים ומאמינים כי מנהל רשות המסים הנוכחי יכול וצריך למשוך את רשות המסים לעוצמתה משכבר הימים".

"במקרים רבים מי שקובע את מדיניות המסים הינם פקידים בכירים מאד במשרד האוצר, אשר לא תמיד פועלים בסינכרון עם רשות המסים ולא משתפים את הציבור בתהליך הזה והמבקר מספק דוגמאות לכך", אמר עו"ד עצמון. הגוף המקצועי ביותר שבאמת מבין בנושאי מסים זה רשות המסים, והוא לעיתים אינו חזק מספיק מול אנשי האוצר".

"הדוגמה המובהקת ביותר של השנים האחרונות להובלת מדיניות מיסים על ידי גורמים מחוץ לרשות המיסים הינה ההתנהלות בנושא הרווחים הכלואים", אמר רו"ח שולמן. "לראשונה יועץ משפטי לממשלה מקבל החלטה עקרונית בנושא פרשנות דיני המס, פרשנות רחבת משמעות אשר כמובן מחייבת את אנשי המקצוע ברשות. יתר על כן, היועץ המשפטי קובע, ובעקבותיו מבקר המדינה, כי הפרשנות של ראשי הרשות בנושא לאורך יותר משני עשורים הייתה שגויה וגרמה נזק לאוצר המדינה.

"חשוב לציין כי ברשות המיסים יושבים מטובי מומחי המס במדינת ישראל וכי ולאמירות מסוג זה השלכות מרחיקות לכת. יתר על כן, גם אם מדינת ישראל הגיעה למסקנה כי טעתה בנושא פרשנות החוק, צודק וחכם יותר היה לפנות למשקיעים הזרים שקיבלו החלטות השקעה בישראל על בסיס העמדות הפרשנות הקודמת של הרשות, לידע אותם על השינוי במדיניות ולהחיל אותה רק על השנים הבאות. שינוי כללי המשחק באופן רטרואקטיבי התקבל בצורה שלילית ביותר על ידי המשקיעים הזרים ולצערי ישליך על שיקולי ההשקעה שלהם בישראל בעתיד".

"כשהתפרסמה חוות הדעת של היועץ המשפטי נדהמתי", אמר עצמון. "בא מישהו מאוד רציני ומכובד, שתחום עיסוקו העיקרי אינו במסים, וכותב חוות דעת שסותרת את כל מה שרשות המסים אומרת לנו כל הזמן. זה חסר תקדים ומאוד בעייתי".

דרוש תכנון, שקיפות ושיתוף הציבור

לדברי קינן, "אנו מצפים כי רשות המסים, בדומה לרשות ני"ע, תפרסם מפת דרכים של תכנון עתידי ושקיפות מלאה תוך שיתוף הציבור בקביעת המדיניות. אנו מצפים כי רשות המסים, בדומה לרשות ני"ע תפרסם באתר האינטרנט שלה חקיקה מתוכננת עם תאריכי יעד לתגובות הציבור. אנו מצפים כי לאור הדוח החריף של המבקר על תהליכי חקיקת המסים בישראל יכילו את RIA מיידית על רשות המסים. RIA הוא מסמך שהוכן על ידי משרד ראש הממשלה בשיתוף משרד הכלכלה ומציע נהלי גיבוש חקיקה ורגולציות".

עצמון כיוון את הביקורת למקום אחר. "הביקורת שלי בנושא תהליך קבלת ההחלטות מכוונת בעיקר למשרד האוצר. מה שקרה זה שלאור הגרעון מהכנסות ממסים בשנים 2011-2012 הוחלט שצריך לגבות יותר מיסים ורשות המסים נתנה יד למדיניות הזו באמצעות סדרה של חקיקה שהתבצעה במסגרת חוק ההסדרים, תוך שלושה שבועות. תחזית גביית המיסים היתה שגויה, בין היתר, בגלל התקציב הדו-שנתי כאשר נוצר פער אדיר בין התחזית לגבייה בפועל. התשובה של רשות המסים היתה נקודתית - יש גירעון מעלים מסים. הבעיה היא שלא רק שלא מסתכלים חמש שנים קדימה, אלא מסתכלים רק על השנה שעברה".

"לנישומים, החברות ומייצגיהם יש הרבה ידע וניסיון שיכל להביא הרבה ערך להליך חקיקת המיסים בישראל", אמר שולמן. "לצערי על פי רוב, התהליך הינו גיבוש החקיקה ברשות וניסיון להעביר החקיקה במינימום שינויים 'דרך' הלשכות השונות המייצגות את קהל אנשי המקצוע והנישומים. יש הרבה ערך ביכולת ליצור לרשות מנגנון התייעצות וקבלת פידבק אמיתי לפני תחילת הליך החקיקה. כמובן שקיימים אינטרסים אך מניסיוני הרוב המכריע יירתם לעזרה אמיתית לטובת המדינה".

קינן: "יש צורך לדרוש קבלת נתונים והערכות מגורמים שונים ולא ממקור אחד. בדומה להערכות המודיעין מתקבלות ומוצלבות מכמה גורמים כך צריך גם בכלכלה. ניתן להשתמש בנתונים של המועצה הלאומית לכלכלה, מרכז המחקר בכנסת, אגף התקציבים ואחרים. כך ימנעו טעויות כמו ההערכה השגויה להיקף הכנסות המדינה שינבעו מחוק הרווחים הכלואים, מהסרת או הגבהת התקרות על הביטוח הלאומי וכולי".

לדברי שולמן: "צריך להיות נוהל אחר של תהליך חקיקה במדינת ישראל בתחום המס. התהליך צריך להתחיל בהצגת הנתונים המאקרואיסטים הרלוונטיים בפני מקבלי ההחלטות. להציג ולתעד את המטרות של החקיקה עם תאריכי חתך לעוד שנה ועוד חמש שנים. הכל תוך שילוב הערכות מגורמים מגוונים. וצריך מעקב. דוגמא לחוסר המעקב אחר תוצאות החקיקה היא הנושא של 12 מיליון איש בחוק עידוד השקעות הון. המדינה קבעה את הכלל של מינימום 12 מיליון תושבים במדינת היעד ליצוא כקריטריון לקבלת הטבות, רק שכחה לבדוק את עליית מספר התושבים בישראל. וכך, נאלצה המדינה לתקן את החוק רטרואקטיבית שנתיים אחורה בכדי להציל את קופת האוצר ".

עצמון: "ומה יגידו עולים חדשים שללא התרעה משנים להם את כל הכללים במיסוי נאמנות. זה נראה כאילו ברשות המסים חיפשו את כל פרצות המס האפשריות והכניסו הכל לחוק ההסדרים. היו צרכים להסתכל - כפי שכתב מבקר המדינה – בראייה ארוכת טווח עם בדיקה רצינית מעמיקה ובטח שלא להכניס את התיקונים לחוק ההסדרים".

"לקצר את דיוני השומה"

קינן: "המערכת לאיתור חשבוניות המס הפיקטיביות הוא דוגמה למצב מאוד בעייתי. מחייבים חברות בנטל ביורוקרטי יקר, אך אז לא משתמשים בתוצרים בגלל בעיות כוח אדם ובעיות מחשוביות. זו שערורייה מדרגה ראשונה. לפני שרשות המסים מטילה דרישות על הציבור היא צריכה לוודא שביכולתה לנצל את הכלי מוצע במלואו".

שולמן: "כמו כל עסק מסחר, על רשות המיסים להתייחס להליך השומתי בצורה כלכלית, איך עם משאב מוגבל של שעות מפקחי מס מייצרים מקסימום הכנסה ממיסים. לצערי בעוד העולם סביבנו השתנה מאד, בעיקר ביכולת לאסוף מידע ולנתח אותו, ההליך השומתי לא השתנה בהתאם.

"לעניות דעתי יש להשקיע הרבה חשיבה ויישום הן בהליך של זיהוי התיקים הראויים לבדיקה שומתית וזאת על ידי שימוש נכון במחשוב מצד אחד ומצד שני לקצר את תהליך ההתדיינות השומתית. בכדי לקצר את ההתדיינות השומתית ולצערי מהתקופה האחרונה גם ההתדיינות המשפטית, ראוי לשאוף לקביעת יותר כללי מס טכניים המשאירים פחות שיקול דעת לנישום או לפקיד השומה. כך באופן ישיר יתקצרו דיוני השומה ופחות מחלוקות יצטרכו להגיע לבתי המשפט.

"דוגמה לנושא הינה התרה בניכוי של הוצאות ריבית, בארץ הכלל הוא האם הריבית שימשה בייצור הכנסה שאלה בה גם לאחר שני פסקי דין של בית המשפט העליון רב הנסתר על הגלוי. בגרמניה לעומת זאת בחרו במבחן טכני של התרת הוצאות הריבית עד גובה של 30% מהרווח התפעולי לפני פחת. כמובן שדיוני השומה בגרמניה יכולים להיות הרבה יותר יעלים וממוקדים. לעניות דעתי לחיבור של זיהוי התיקים הנכונים לבחינה שומתית על ידי שימוש בכלים ממוחשבים מחד וקיצור הליך השומה על ידי זיהוי 'בזבזני הזמן בדיוני השומות' וקביעת כללים טכניים יש פוטנציאל עצום בגביית מס אמת".

מדוברות רשות המסים נמסר בתגובה: "לעניין התנהלות הדיון השומתי – לא ברור על מה מסתמכים המלינים הטוענים לאי שימוש במערכות מחשוב, הרי כבר כיום עושה רשות המסים שימוש מושכל במערכות המחשוב ונערכת לשדרוג נוסף תוך הפעלת מערכות BI וגיוס אנליסטים.

לעניין המערכת לאיתור חשבוניות פיקטיביות - הרשות מצטרפת לנאמר בדוח המבקר כי הנהגת חובת הדיווח המפורט על ככל העסקאות והתשומות של עשרות אלפי עוסקים, באמצעות מערכת ממוחשבת, היא מהלך בעל חשיבות לאומית שיסייע באופן מהותי להתמודדות עם תופעת החשבוניות הפיקטיביות. כמו המבקר, גם הרשות סבורה שיש מקום להרחיב את כמות המדווחים למערכת ובכוונתה לפעול לכך שהדבר יאושר על ידי הכנסת. למרות החשיבות הלאומית של המערכת, תהליך הטמעתה לווה בהתנגדויות עזות מצד גורמים שונים. התנגדויות, שהביאו לעיכוב בלוחות הזמנים להרחבת החלתה במשק. בנוסף, מדובר במערכת גדולה ומורכבת שהטמעתה הייתה צריכה להיעשות באופן כזה שלא ייצור זעזועים במשק.

מדוברות משרד האוצר נמסר בתגובה: "משרד האוצר ילמד את דוח המבקר ויפעל ליישום המלצותיו".